Mongolei: Reformen in Bildung, Wissenschaft, Forschung und Kultur

von Ministerialrat Dr. Dietrich Nelle(*)

Quelle: Verfassung und Recht in Übersee 36 (2003), S. 103-111

1. Vorbemerkung

Bildung genießt in der Mongolei seit jeher einen hohen Stellenwert. Nachdem lange Zeit die buddhistischen Klöster die zentrale Funktionen sowohl der Grundbildung für breitere Schichten der Bevölkerung als auch für Hochschulwesen und Wissenschaften erfüllten, begann sich nach der Wiedererlangung der staatlichen Autonomie und der allmählichen Öffnung des Landes zu Beginn des 20. Jahrhunderts ein modernes Bildungswesen zu entwickeln. Die ersten allgemeinbildenden Schulen des Landes wurden im Jahr 1922 in der Hauptstadt Ulaanbaatar und der Provinzhauptstadt Uliastai gegründet. Die ersten beiden außer Landes gesandten Delegationen umfassten führende Intellektuelle des Landes und führten an die Sorbonne in Paris bzw. an die Universität von Leipzig als Ziel. Mit dem Aufkommen des Sozialismus folgte danach eine Phase enger Anlehnung an die Sowjetunion. Nach dem Abflauen der stalinistischen Verfolgungswellen, welche die buddhistische Kultur brutal vernichtete und viele Menschen, darunter nicht nur die Elite des früheren Systems, das Leben kostete, markierte die Gründung der Medizinischen Akademie 1942 sowie der Nationaluniversität 1946 die Rückkehr in geordnetere Verhältnisse. Mit den Ländern des Warschauer Paktes und besonders mit der damaligen DDR entwickelte sich ein reger Austausch; noch heute  besitzt jeder 20. Mongole deutsche Sprachkenntnisse.

Die gesellschaftlichen und politischen Umwälzungen der Jahre 1989/1990 vollzogen sich mit einer erstaunlichen Parallelität zu den Ereignissen in der DDR. In der damit in Gang gesetzten Transformation hat der Stellenwert von Bildung eher noch zugenommen. Dies gilt sowohl für die Erkenntnis, dass die Gesellschaft nur bei einer entsprechenden Pflege der Humanressourcen die schwierigen Anpassungsprozesse meistern kann, als auch für das Bewusstsein, dass die individuellen Lebenschancen immer stärker von der erworbenen Bildung abhängen. Bildung und Kultur gelten außerdem als elementare Voraussetzung für die Fortexistenz des zwischen zwei großen Nachbarn gelegenen Landes als eigenständige Nation.

Aufgrund des ersten Bildungsgesetzes im Jahre 1991 wurden die bis dahin verstreuten Kompetenzen beim neu gebildeten Ministerium für Bildung Wissenschaft und Kultur gebündelt. Dabei stehen die Fragen der institutionellen Betreuung der staatlichen Bildungseinrichtungen, Strukturreformen im Bildungswesen, Inhalt und Qualität des Bildungsangebots, finanzielle und wirtschaftliche Aspekte des Bildungswesens sowie Rechte und Pflichten der am Bildungswesen Beteiligten im Vordergrund. Außerdem wurde die Gründung privater Bildungseinrichtungen zugelassen[1].

Der unbestreitbare gute Wille konnte allerdings einen drastischen Einbruch der öffentlichen Bildungsausgaben nicht verhindern, welche von 1991 bis 1996 absolut um rd. 50 % bzw. von rd. 22 % Anteil an den Staatsausgaben auf rd. 17 % zurück gingen[2]. Entsprechend begann die ehemals fast 100 % betragende Schulbesuchsquote insbesondere bei Jungen in ländlichen Gebieten[3] abzubröckeln. In dieser Situation nahm die mongolische Regierung über Vermittlung der Asiatischen Entwicklungsbank ADB US-amerikanische Beratung für die Ausgestaltung der weiteren Reformvorhaben an[4]. So wurden im Jahre 1994 ein Masterplan zur Entwicklung von Humanressourcen und Bildung sowie im Jahre 1995 Reformen der Schul- und Hochschulgesetzgebung ausgearbeitet[5]. Um den Niedergang der Bildungsfinanzierung umzukehren und ausreichende Ressourcen dauerhaft zu sichern, fügte man in die Bildungsgesetzgebung eine Klausel ein, nach der mindestens 20 % des Staatshaushaltes in die Bildung fließen sollten. In der Praxis wurde diese Quote jedoch nie erreicht und nach dem fast vollständigen Wegfall der staatlichen Zolleinnahmen im Zuge des WTO-Beitritts 1997[6] war an ein Erreichen dieser Zielmarke ohnehin nicht mehr zu denken, so dass sie in der politischen Diskussion keine Rolle mehr spielte. Immerhin gelang es jedoch, die Haushaltsanteile für die Bildung zu konsolidieren und die Schulbesuchsquote bei gut 96 % zu stabilisieren.

Hieran schloss sich mit der wiederum von der ADB unterstützten Ausarbeitung der „Strategie für den Bildungssektor 2000-2005“ ein dritter Reformschritt an[7]. Im Juni 2002 wurde ein alle Bereiche des Bildungswesens erfassendes Reformgesetzpaket verabschiedet. Damit sollen die Allgemeinbildung ausgebaut, die berufliche Bildung grundlegend aufgewertet sowie der Privatisierungsprozess im Hochschulwesen konsolidiert werden.

2. Allgemeinbildendes Schulwesen

Das allgemeinbildende Schulwesen ist von einer kontinuierlichen Steigerung der Schülerzahlen mit inzwischen bei über 96 % stabilisierten Schulbesuchsquoten gekennzeichnet. Die Hauptproblemgruppe stellen Söhne ländlicher Viehzüchterfamilien dar. Da die Kinder von Nomadenfamilien - sofern diese keine Verwandten am Standort der nur in Kreisstädten  vorhandenen Schulen haben - mit einer entsprechenden Kostenbelastung internatsmäßig untergebracht werden müssen, investieren viele dieser Eltern vorzugsweise in die Bildung des weiblichen Nachwuchses, für dessen persönliche Entwicklung eine gute Bildung bedeutsamer ist als für den zum Erben des ländlichen Viehzuchtbetriebs bestimmten Sohn[8]. Im Jahr 2001 ist die Zahl der Grund- und Mittelschüler an den rd. 740 Schulen des Landes erstmals auf über 500.000 gestiegen (bei rund 2,4 Mio. Einwohnern insgesamt). Sie werden von knapp 20.000 Lehrern unterrichtet. Die durchschnittlichen Klassenstärken in Ulaanbaatar liegen aufgrund der starken Zuzüge vom Land inzwischen mit 45 bis 50 Schülern weit über dem vom Bildungsministerium vorgesehenen Maximum von 35 Schülern, wogegen in den ländlichen Gebieten die Klassen immer kleiner werden.

Neben dem öffentlichen Schulwesen entwickeln sich zunehmend Privatschulen. Im allgemeinbildenden Bereich gibt es in der Hauptstadt Ulaanbaatar rund 60 von gut 4.600 Schülern besuchte Privatschulen, auf dem Lande besuchen weitere 4.000 Schüler solche Einrichtungen[9]. Die Jahresgebühren solcher Schulen betragen in der Regel das zwei- bis zehnfache eines durchschnittlichen Monatsgehalts. Dennoch wirft auch bei diesen Schulen die Sicherung eines angemessenen Qualitätsstandards erhebliche Probleme auf[10].

Besonders in sozialen Brennpunktgebieten hat neben dem regulären Schulwesen die informelle Bildung Bedeutung. Auf diese Weise sollen Schulabbrecher und besonders Straßenkinder ein Minimum an schulischer Bildung erhalten und Brücken zurück in das allgemeine Bildungswesen geschlagen werden. Dies ist in vielen Fällen auch durchaus gelungen, während sich die Besorgnis einer Verdrängung regulärer Ausbildung bislang weit gehend als unbegründet erwiesen hat. Es wird geschätzt, dass es im Lande rd. 10.000 Schulabbrecher und rd. 500 Straßenkinder gibt[11]. Das in den ersten Transformationsjahren stark gewachsene Straßenkinderproblem konnte in den letzten Jahren auch dank Vorhaben im Rahmen der deutsch-mongolischen Entwicklungszusammenarbeit beträchtlich eingedämmt werden[12].

Aufgrund der Novellierung des Schulgesetzes im Juni 2002 wird die Schulzeit vom Schuljahr 2005/06 an um ein Jahr auf elf Jahre verlängert. Damit soll die Position mongolischer Schulabsolventen im internationalen Wettbewerb gestärkt werden, andererseits bedeutet die Reform erhebliche Personalmehrkosten für den Staat. Das Schuleintrittsalter wurde um ein Jahr auf sieben Jahre gesenkt; im Hinblick auf den hohen Anteil nomadisch lebender Bevölkerung werden bislang nur rd. 30 % der Siebenjährigen eingeschult. Die Grundschule umfasst die Klassen eins bis fünf, die Mittelschule die Klassen sechs bis neun, die Oberschule die zehnte und elfte Klasse. Außerdem wurde beschlossen, dass ab diesem Jahr die Abschlussprüfungen nach der achten und nach der zehnten Klasse nur noch die mongolische Sprache und Mathematik umfassen. Die Vergleichbarkeit der Abschlüsse wird dadurch verbessert, dass die Prüfung in einem dritten Wahlfach entfällt.

In das allgemein bildendende Schulwesen wird ferner die Vorschulerziehung einbezogen. Auch hier sollen zusätzliche Ressourcen Vorschulerziehung investiert werden[13]. Zwar befindet sich fast jeder fünfte Mongole im Vorschulalter, bedeutsam ist dieser Bereich jedoch fast ausschließlich für die Hauptstadt Ulaanbaatar, wo die Familienbande schon nicht mehr ganz so eng wie auf dem Lande sind und wo allein vor allem die für einen sinnvollen Betrieb von Kindertageseinrichtungen notwendigen Gruppengrößen zusammen kommen. Derzeit besuchen rd. 85.000 Kinder einen der 628 staatlichen und fünf privaten Kindergärten[14].

3. Berufliche Bildung

Besonders nachteilig verlief in den ersten Transformationsjahren die Entwicklung im zunächst nur wenig beachteten Bereich der beruflichen Bildung[15]. Nur 3 % der Gesamtausgaben für Bildung gehen in diesen Bereich[16]. Nachdem in den letzten 10 Jahren die Schülerzahlen in diesem Bereich um rd. 75 % gefallen waren[17], werden derzeit nur 47 Prozent der noch vorhandenen Kapazitäten an berufsausbildenden Einrichtungen ausgeschöpft[18]. Besonders betroffen von diesem Rückgang waren die qualifizierten Fachausbildungen. Ein Großteil der beruflichen Bildung geschieht derzeit informell durch Anlernen im Betrieb.

Im Rahmen der Bildungsreform des Jahres 2002 wurde nunmehr das Berufsbildungsrecht ausgegliedert, um seine für die wirtschaftliche Entwicklung bedeutsame Stellung auch formal zu unterstreichen. Ziel des neuen Gesetzes ist es vor allem, die Wertigkeit und Akzeptanz dieser Ausbildungsform zu erhöhen. Zur Verbesserung der Situation setzt man insbesondere auf eine deutliche Intensivierung des Praxis- und Wirtschaftsbezugs der Ausbildungsgänge sowie auf deren  stärkerer Ausrichtungen an den Bedürfnissen des Arbeitsmarktes.

Gleichzeitig wird der Bereich der beruflichen Qualifizierungsmaßnahmen durch das im April 2001 neu gestaltete Arbeitsförderungsrecht erheblich ausgeweitet[19]. In der bisherigen Praxis erfolgte die Umsetzung solcher Fortbildungsmaßnahmen durch die Arbeitsverwaltung nach wie vor nur punktuell[20]. Das Kabinett hat nunmehr jedoch ein ehrgeiziges Arbeitsförderungsprogramm beschlossen[21]. Danach sollen bis zum Jahr 2010 für die gegenwärtig rd. 1,4 Mio. Mongolen im erwerbsfähigen Alter rd. 400.000 neue Arbeitsplätze geschaffen, über 90.000 Menschen umgeschult und über 40.000 weitere Personen mit Kleinkrediten aus Mitteln der Arbeitsförderung als Startkapital für Unternehmensgründungen ausgestattet werden.

Berufsberatung ist in der Mongolei noch weitgehend unbekannt. Aufgrund des noch engen persönlichen Zusammenhalts erfolgt die berufliche Orientierung weitestgehend über die Verwandtschaft und den persönlichen Bekanntenkreis. Es ist geplant, die Arbeitsvermittlung erheblich zu intensivieren, doch sind die objektiven Bedingungen für einen Erfolg dieser Bemühungen zur Zeit wenig ermutigend.

Hervor zu heben ist schließlich das Bestreben der Mongolei, zu einem verstärkten internationalen Erfahrungsaustausch in der beruflichen Bildung zu gelangen. Der Ausbau der beruflichen Bildung genießt deshalb im Rahmen der internationalen Entwicklungszusammenarbeit von mongolischer Seite besondere Priorität.

4. Hochschulwesen

Große Aufmerksamkeit genoss hingegen stets die Reform des Hochschulwesens. Im Zuge der Bildungsreform des Jahres 1995 erfolgte die Umstellung der Studiengänge und Abschlüsse auf das Bachelor/Master-System nach US-amerikanischem Vorbild. Die Wettbewerbssituation privater Anbieter wurde durch die Einführung von Studiengebühren in einem Maße verbessert, dass die Mongolei zu einem weltweit beachteten Modellfall avancierte[22]. Die neuen Möglichkeiten wurden auch in großem Umfang angenommen. Es beteiligten sich nicht nur mongolische Gründer, sondern auch ausländische Hochschulen mit Hauptsitz u.a. in Russland, Kasachstan und den USA. So entstanden bislang rund 100 private Hochschulen. Wichtigste Finanzierungsquelle der Hochschulen sind die Studiengebühren, welche vor allem für Kandidaten am unteren Rand der Leistungsskala drastische Höhen erreichen[23]. Andererseits gibt es begrenzte Stipendienmöglichkeiten für sozial schwächer Gestellte; im Studienjahr 2001/2002 übernahm der Staat für rund 5 % der insgesamt ca. 90.000 Studenten die Studiengebühren, mehr als ein Drittel der Studenten erhielt staatliche Kredite[24]. Die Internationalisierung des tertiären Sektors ist bislang allerdings weitgehend eine Einbahnstrasse geblieben. Bevorzugte Zielländer mongolischer Studenten sind die USA und Deutschland; in der Mongolei dagegen gibt es ausländische Studenten und Gastwissenschaftler fast nur aus der ostasiatischen Region.

Trotz der international geäußerten Kritik wird die Reform im Lande selber weitgehend positiv beurteilt[25]. Erst der durch die Privatisierung ausgelöste Wettbewerb setzte bei den staatlichen Bildungsinstitutionen ebenso wie bei den neu hinzu gekommenen privaten Einrichtungen die für eine Modernisierung notwendigen Reformkräfte für eine Modernisierung von Lehrinhalten und –methoden sowie für eine stärker internationale Ausrichtung der Studien frei. Nur durch das Engagement privater Investoren war es möglich, die sprunghaft gestiegene Nachfrage nach Studienplätzen[26] zu befriedigen. Trotz der in Relation zu den niedrigen Einkommen hohen Studiengebühren ist der Zustrom zum Studium ungebrochen; dies spricht nicht nur für die ungewöhnlich hohe Bildungsneigung der Mongolen, sondern auch dafür, dass soziale Ungerechtigkeiten begrenzt gehalten werden konnten und gerade denjenigen, welche weder den alten noch den neuen Eliten angehören, völlig neue Bildungschancen eröffnet werden konnten[27]. Transformationsbedingt besteht eine besonders große Nachfrage in den Rechts- und Wirtschaftswissenschaften, ferner bei den westlichen Fremdsprachen. Allerdings führte die sprunghafte Zunahme privater Hochschulen auch zu einer erheblichen Streuung des Qualitätsniveaus bei den einzelnen Einrichtungen[28].

Die Novellierung des Hochschulgesetzes im Rahmen des Gesetzespaketes des Jahres 2002 stärkt die privaten Hochschulen weiter, indem sie nunmehr steuerlich den Status der Gemeinnützigkeit erhalten. Andererseits soll angesichts der mit der sprunghaften Zunahme verbundenen Probleme die Qualitätssicherung durch eine verstärkte Kontrolle verbessert werden. Trotz der weit gehenden Privatisierung besteht Konsens über den Erhalt des noch immer die Standards für das Ausbildungsniveau setzenden öffentlichen Hochschulwesens; von einer Privatisierung ausdrücklich ausgenommen bleiben sollen auch künftig die Mongolische Staatsuniversität, die Pädagogische Hochschule, die Landwirtschaftsuniversität, die Universität für Wissenschaft und Technologie und die Kunsthochschule.

Insgesamt sind an den Hochschulen des Landes derzeit rd. 60.000 Studenten eingeschrieben, davon gut 7.000 an der Staatlichen Universität. Eine  Besonderheit des mongolischen Bildungswesens ist die überproportionale Bildungsneigung weiblicher Teilnehmer. Das schon bei der Einschulung bestehende Ungleichgewicht verschärft sich mit zunehmender Dauer der Ausbildung immer weiter, so dass Anteil weiblicher Hochschulabsolventen bei 70 % liegt[29].

5. Fernunterricht

Angesichts der geringen Siedlungsdichte und der schwierigen Infrastrukturbedingungen auf dem Lande liegt ein Fernunterricht nach australischen und kanadischen Vorbildern nahe. Entsprechende Pilotvorhaben werden derzeit im Rahmen der internationalen Entwicklungszusammenarbeit durchgeführt, haben bislang jedoch noch wenig Breitenwirkung[30]. Das Fernstudium an Hochschulen ist zwar ein häufig beschrittener Weg, der jedoch nur sehr selten zur Überbrückung räumlicher Distanzen dient, sondern es in aller erster Linie Berufstätigen ermöglicht, ein Studium nachzuholen.

6. Forschung und Technologie

Auch für den Bereich der Forschung verschlechterten sich die finanziellen Rahmenbedingungen in ähnlich drastischer Weise wie im Bildungsbereich. Zwar gelang es, das breite wissenschaftliche Spektrum der Akademie der Wissenschaften, in welcher ein Großteil der Forschung  nach wie konzentriert ist, weitgehend zu erhalten[31]. Doch sind Projektmittel zur Finanzierung von Forschungsvorhaben kaum vorhanden. Auch gibt es kaum Unternehmen, welche als Auftraggeber für Drittmittelforschung in Betracht kommen könnten[32]. Im Hinblick darauf soll der Forschungsbereich von einer Privatisierung auch künftig weitgehend ausgenommen bleiben[33]. Eine gezielte Forschungsförderung über den reinen Erhalt von Kapazitäten in der Akademie der Wissenschaften hinaus muss auf absehbare Zeit aber ebenfalls Wunschdenken bleiben. Handlungsspielräume eröffnen sich mongolischen Forschern deshalb vor allem dann, wenn es ihnen gelingt, sich in Vorhaben der internationalen Zusammenarbeit einzubringen.

Die rechtlichen Rahmenbedingungen für das geistige Eigentums finden seit dem Beitritt der Mongolei zur Welthandelsorganisation WTO im Jahre 1997 als erstes Transformationsland überhaupt besondere Aufmerksamkeit. Das Patent- und Markenrecht wurde dem internationalen Standard angepasst sowie ein Gesetz zur Förderung des Technologietransfers in der Wirtschaft erlassen. Dennoch hat dieses Rechtsgebiet in der Mongolei derzeit noch eine geringe praktische Relevanz. So wurden 2001 insgesamt nur 13 Patente und 9 Marken registriert [34].

7. Kultur

Im Kulturbereich konnten die wichtigsten Kultureinrichtungen in der Hauptstadt Ulaanbaatar erhalten werden, während das früher reichhaltige Kulturangebot auf dem Lande weitgehend zusammen gebrochen ist[35]. Privatisierungen sind in diesem Bereich bislang kaum erfolgt[36]. Von einer Privatisierung bleiben vorerst ausdrücklich ausgenommen u.a. das Akademietheater, das Puppen- und Volkskunsttheater, das Zentrum für das Nationale Kulturerbe, die Staatsbibliothek sowie die Museen für Nationalgeschichte und für Naturkunde, der Palast des letzten mongolischen Königs (Bogd-Khaan-Museum) und der ehemalige Sitz des Staatsorakels (Choijin-Lam-Museum). Für die übrigen ist gemäß den im Juni 2002 verabschiedeten „Grundlegenden Richtlinien für Privatisierungen und Reformen im Sozialbereich“ insbesondere die Option einer Privatisierung des betrieblichen Managements zu prüfen[37].

Verstärkt werden soll das staatliche Engagement für den Schutz des nationalen Kulturerbes. In diesem Sinne wurde das bisherige Denkmalschutzgesetz zu einem Kulturgüterschutzgesetz erweitert. Der Staat hat danach nicht nur historische und kulturelle Denkmäler zu schützen und zu fördern, sondern auch Sprache, Musik, Akrobatik und sonstige Elemente der traditionellen Kultur. Diesen Bemühungen wird jedoch auch in Zukunft angesichts der knappen öffentlichen Mittel enge Grenzen gesetzt bleiben. Für den engeren Kreis der Denkmäler soll ein vollständiges Register systematisch aufgebaut werden[38].

Der internationale Kulturaustausch bewegt sich bislang auf sehr bescheidenem Niveau. Nur in Japan haben sich mongolische Künstler ein breiteres Publikum erschlossen[39]. Umgekehrt sind Auftritte ausländischer Kulturschaffender in der Mongolei immer noch selten.

8. Schlussbetrachtung

Während schwierige klimatische Bedingungen, Abgeschiedenheit des Landes von zahlungskräftigen Märkten und schwach entwickelte Infrastrukturen gewichtige Standortnachteile bedeuten, gehört das hohe Maß an Bildung zu den Wettbewerbsvorteilen des Landes[40]. Die weitere Förderung des Humankapitals zählt zu den wichtigsten Zukunftshoffnungen, um in Bereichen wie Informations- und Kommunikationstechnologien und Handel mit Dienstleistungen neue Wachstumspotenziale zu erschließen.

Informationen zur Mongolei:
MongoleiOnline
Kurfuerstenstr. 54, 53115 Bonn, Germany

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Last Update: 03. Januar 2021